Entre los años 2002 y 2008 los gobiernos autonómicos crearon más de 300 sociedades mercantiles de capital mayoritariamente público, lo que supuso incrementar el tamaño del sector empresarial regional en cerca de un 75%.
Algunas de ellas se crearon para dar soporte logístico al proceso de transferencia desde el Estado hacia las comunidades autónomas de régimen común (las no históricas) de las competencias en ámbitos tan centrales de la actuación pública como la educación, la sanidad o la justicia. Pero sólo algunas de ellas veían justificada su creación por este motivo.
Los profesores de la Universidad de Oviedo, Roberto Fernández Llera yMaría García Valiña, detectaron que otras muchas nacieron sin un propósito instrumental claro… más allá de la intención de eludir las restricciones al gasto y al endeudamiento públicos impuestas por la Ley de Estabilidad Presupuestaria aprobada en el año 2001 y cuyas disposiciones entraron en vigor un año después.
Había que confirmar esas sospechas y se pusieron manos a la obra. Analizaron el ritmo de creación de empresas públicas durante la última década, la evolución del déficit y la deuda autonómicos y también la acumulación de endeudamiento en los balances de las empresas públicas creadas por las comunidades autónomas.
El resultado de sus pesquisas es El papel de las empresas públicas autonómicas en España:¿un espacio para un gobierno en la sombra?, un informe que determina de forma concluyente que las comunidades autónomas “utilizaron este mecanismo para ocultar deuda con el objetivo final de mantener el esfuerzo inversor al tiempo que esquivaban las restricciones impuestas por la Ley de Estabilidad Presupuestaria”.
Los autores respaldan sus conclusiones con algunos datos demoledores. Por ejemplo, que en los seis años que siguieron a la entrada en vigor de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, que prohibía el déficit en los balances presupuestarios de las administraciones públicas salvo en casos muy tasados, hubo siete comunidades autónomas que más que duplicaron el número de empresas públicas bajo su autoridad.
El resto no se quedó atrás. Según los autores, las que aún no habían recibido las competencias en sanidad o educación crearon más empresas de las que se justificaban por esas transferencias y las que ya las habían recibido, simplemente aceleraron el ritmo de creación de sociedades.
También subrayan que mientras que en el año 2000 la deuda asociada a las empresas públicas autonómicas era de 2.832 millones de euros, una década después se había multiplicado por cinco hasta quedarse al borde de los 13.500 millones de euros.
Crecimiento desmesurado
Partiendo de esos indicios y de otra información adicional, los autores encuentran una relación directa entre el número de empresas públicasbajo la autoridad de una comunidad autónoma y el volumen de deuda acumulado al margen del balance oficial.
Asimismo consideran acreditada la relación entre la puesta en marcha de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, y de las restricciones legales sobre el déficit y el endeudamiento autonómico, y la creación masiva de empresas públicas que luego acumulaban elevadas tasas de endeudamiento muy rápidamente.
Surgieron empresas públicas de todo tipo. Principalmente, sociedades relacionadas con la gestión inmobiliaria, el renting o los servicios de empresas, pero también de transporte, de servicios logísticos, de medios de comunicación e incluso de construcción.
En apenas seis años pasó de haber menos de 500 empresas autonómicas a más de 850.
Una ‘solución’ de riesgo
Tanto la Constitución Española como la normativa reguladora de las haciendas autonómicas preserva la posibilidad de los gobiernos autonómicos de organizarse como consideren oportuno.
Las empresas públicas no son, en este sentido, más que una opción más para cumplir con sus objetivos y sus atribuciones competenciales.
Un instrumento que, además, ofrece la posibilidad de amplificar el alcance de la actuación inversora del sector público sin tener que estar pendiente del impacto que ésta pueda tener sobre el equilibrio de las cuentas públicas…
Quizá el dirigente que vio de una forma más clara el extraordinario potencial de las empresas públicas a la hora de multiplicar el impacto de la acción gubernamental fue el presidente de la Comunidad de Madrid,Alberto Ruiz-Gallardón.
Su gobierno constituyó la sociedad Mintra para financiar la ambiciosa y costosísima ampliación de la red de Metro de Madrid en los primeros compases del siglo XXI. En apenas cuatro años, Mintra se endeudó en 3.600 millones de euros para financiar el proyecto sin que eso afectara en un solo euro a las arcas públicas.
Pero del mismo modo que Mintra mostró todo el potencial de la creación de empresas públicas para afrontar inversiones que no se podrían realizar con herramientas puramente presupuestarias, también enseñó sus límites.
En el año 2006, Bruselas exigió a la Comunidad de Madrid que reconociera esos 3.600 millones de euros de deuda de Mintra como deuda propia al entender que se había realizado un uso abusivo de la figura de la sociedad mercantil.
Bruselas pide básicamente tres requisitos para aceptar que el balance de una sociedad pública no compute como déficit. El primero es que disfrute de autonomía de acción respecto del gobierno regional, el segundo es que ofrezca servicios de mercado y el tercero es que los ingresos obtenidos por su operativa en el mercado financien al menos el 50% de sus costes operativos.
En el caso de Mintra, Bruselas alegó que la sociedad sólo tenía un cliente -Metro de Madrid- y que sus ingresos estaban tasados de antemano y no dependían de su acción en el mercado, por lo que entendía que sus cuentas debían integrarse en el balance de la comunidad autónoma.
El fiasco elevó casi un 40% la deuda pública de la Comunidad de Madrid, obligó al Ejecutivo regional (ya en manos de Esperanza Aguirre) a aprobar un plan de saneamiento financiero y sumó nada menos que tres décimas a la deuda pública de España.
Eso no impidió que años después Gallardón repitiera la jugada con la constitución de la sociedad público-privada Madrid Calle 30 para afrontar las obras de soterramiento de la M-30.
Según fuentes no oficiales del Ministerio de Hacienda, episodios como el de Mintra se han multiplicado tras el inicio de la crisis.
Un vistazo a los datos del Banco de España revela un fenómeno curioso. El endeudamiento del sector público empresarial autonómico se ha reducido en un 31% desde 2010 hasta hoy, desde los 13.485 millones de euros que llegó a alcanzar al cierre de 2010 a los apenas 9.193 millones registrados al término del tercer trimestre de 2013.
¿Cómo es posible que las empresas públicas autonómicas hayan logrado reducir su endeudamiento en un contexto de crisis galopante? Muy fácil, porque esa deuda ha pasado a engordar el balance de las comunidades autónomas.
“Algunas comunidades autónomas han decidido reorganizar su sector público empresarial y adscribirlo a la Administración Autonómica”, explican fuentes no oficiales del Ministerio.
Una maniobra que les permite también poder aprovecharse de lasfacilidades de financiación proporcionadas por los instrumentos de liquidez puestos en marcha por el Gobierno, el Fondo de Liquidez Autonómico y el Plan de Pago a Proveedores, a los que de otro modo no podrían acogerse.
En algunos casos ha sido una decisión voluntaria y en otras forzada porque las sociedades mercantiles ya no cumplían los requisitos que les permitían funcionar fuera del balance de su administración.