Bajo este sugerente título (sin interrogante) se ha enmarcado el workshop en el que participé hace algunos días en las Joint Sessions del ECPR en Salamanca. Dirigido por los profesoresDavid Farrel y Kristof Jacobs, el interés de este grupo de trabajo fue indagar sobre la relación entre la crisis económica y la democracia. Cada vez más politólogos se están centrando en los efectos de la crisis sobre las actitudes políticas, la protesta, la movilización social, el auge de partidos populistas… Sin embargo, la conexión de la crisis con las instituciones políticas no ha recibido demasiada atención hasta ahora. Nuestro grupo de trabajo trataba justo de eso, sobre la relación de la crisis económica con el cambio de las estructuras y procesos – las instituciones – de nuestros sistemas democráticos.
¿Hace más probable una situación de crisis que haya cambios institucionales? ¿En qué sentido? Durante cinco días hubo presentaciones de diferentes estudios de caso y comparados. Las preguntas de investigación fueron muy diversas. Discutimos sobre experiencias de participación política directa en intentos de reforma, procesos de cambio de sistema electoral tanto a nivel general como subnacional, teorización sobre los requisitos para que dichos cambios institucionales se produzcan o el cómo la crisis puede afectar la confianza en las instituciones.
Gran parte de lo presentado todavía tiene un carácter provisional pero quería aprovechar para compartir con vosotros algunas líneas de los temas que se trataron allí. En ningún modo son ideas mías sino más bien reflexiones compartidas pasadas a limpio y abiertas a futura investigación.
Las reformas: Un fantasma que recorre Europa
Últimamente se ha comentado en diversos foros que la petición en nuestro país de reformas electorales, de democracia directa o similares tiene algo de oportunista y, por supuesto, nada que ver con las causas profundas de la crisis económica. Sin embargo, resulta curioso ver cómo en todos los países – pero especialmente en los más damnificados por la crisis – se está hablando de ellas. En Grecia se habla sobre el cambio en las relaciones legislativo-ejecutivo, en Islandia ha habido un intento de cambio constitucional, en Irlanda han fallado en abolir el senado pero continua en marcha una “convención ciudadana” desde diciembre de 2012 que prevé cambios constitucionales importantes, en Italia… bueno, allí lo cambian todo desde los noventa, pero la crisis ha acelerado las reformas. Parece que solo Portugal ha quedado al margen de momento.
Resulta muy llamativa la variedad de reformas que se discuten en diferentes países y el hecho de que ni mucho menos existe un catálogo universal: cada país pone el acento en temas diferentes. Además, la constelación de actores implicados es muy diferente, así como su grado de horizontalidad.
¿Implica las crisis que haya necesariamente más reformas? Lo que algunos colegas apuntaban era que el efecto constatable hasta ahora es un claro incremento de la discusión sobre el tema (es decir, que entran en la agenda, se crean comisiones…) pero no necesariamente de su aplicación. La crisis económica puede favorecer un magma social favorable a la reforma (mediado por undeterioro de las actitudes hacia la política) pero esto no implica necesariamente superar posibles actores con poder de veto o alambicadas reformas constitucionales. Además, es complicado estimar el efecto directo de la economía. Aún seguimos metidos en la crisis, con lo que podemos estar pecando por anticipación. De hecho, puede que los efectos – las reformas – se puedan ver en diferido y lleguen cuando la economía empiece a mejorar. Al fin y al cabo, el PIB cambia más que una constitución.
Un paralelismo interesante que se empleó en determinado momento fue el de Finlandia y Suecia a principios de los noventa. Ambos países, metidos en una enorme crisis económica, aprovecharon esa dolorosa ventana de oportunidad para reformar a fondo el funcionamiento de todas sus instituciones. Está por ver en qué medida el estar en una zona monetaria común hace comparable esos escenarios, especialmente cuando algunas reformas piden quitar poder al que lo tiene. Después de todo; ¿Implican necesariamente las reformas una mayor “apertura” del sistema político? La crisis puede ser una excusa en determinados países para dar más poder a los ejecutivos o reducir los controles externos. La justificación siempre puede ser tener que aplicar medidas rápidas ante una coyuntura económica cambiante.
En cualquier caso, quedó claro que la pieza clave de la relación entre crisis económica y reformas es el momento en que los agentes políticos – movimientos, medios, partidos, quien sea – logran asociar la mala situación económica con factores más allá de la responsabilidad política del gobierno de turno. El momento en el cuál lo ligan con el sistema político en su conjunto con la esperanza de crear un momento constituyente.
Que no, que no, que no nos representan
Los mecanismos de participación ciudadana en reformas no son algo tan extraño como pueda parecer: Australia en 1998, British Columbia en 2004, Países Bajos en 2006, o Irlanda y Estonia, que todavía están en curso, son algunos ejemplos. Sin embargo, hasta la fecha, todos estos procesos tienen en común la mala fortuna de haber fracasado. Islandia en ese sentido no ha sido una excepción.
La constitución islandesa es a efectos prácticos una copia de la danesa de 1944 tras la independencia y de ahí que, con la llegada de la crisis económica y el nuevo gobierno, se planteara el redactar una completamente nueva. Para ello se realizó un complejo sistema de participación ciudadana; una convención de 1.000 ciudadanos escogidos de manera aleatoria estratificada, un comité de 7 expertos para asesorar y la elección de 25 ponentes por sistema de voto único transferible (sobre 522 candidatos que compitieron) para la redacción final. Estos últimos fueron elegidos con una escasa participación del 37% y con la invalidación del proceso por el tribunal constitucional, lo que obligó al parlamento a hacer una ley ad hoc para escogerlos. Algo que, sin duda, dejó tocada la legitimidad del proceso.
En la convención se trataron todo tipo de temas – derechos humanos, sistema electoral – de modo abierto (incluyendo por internet) pero lo más polémico fue la decisión más prosaica; qué hacer con las cuotas pesqueras y si estas eran bien privado o nacional. Al final, el referéndum se llevó a cabo y se ganó pero, al no ser vinculante, el cambio de gobierno enterró definitivamente el proceso.
Si algo se concluyó fue que la presión ciudadana, por si sola, no es condición necesaria ni suficiente para la reforma. De hecho, la exclusión de los políticos del proceso los obligaba a defender un proyecto con el que no estaban de acuerdo y esto se reveló fatal. Para hacer reformas, mejor que todos tengan algo que ganar en proceso… incluyendo los partidos. La táctica dilatoria bastó para hacer morir la reforma. La pregunta es ¿Ha quedado algo de esto? Según nos contaron, tal como pasó en British Columbia, una sola flor no hace verano. Que haya un solo evento participativo no es garantía ni siquiera de aprendizaje político.
Por su parte Irlanda también se encuentra en un proceso participativo de reforma, pero queda por ver cuál será el resultado final. En 2012 se creó una convención constitucional en Irlanda de la que solo 1/3 de sus miembros son políticos. La idea es que los expertos solo puedan actuar como consejeros, pero se hacen grupos de trabajo mixtos – con gente encargada hasta de controlar que los políticos no acaparen la discusión. De nuevo, el conjunto de temas que se contemplan son muy extensos; reforma electoral, el matrimonio homosexual, rebajar la edad de votar a los 16 años, el rol de la mujer y las cuotas, sacar la blasfemia de la constitución, el voto de los inmigrantes o la duración de la legislatura presidencial. Aunque sus resoluciones no son vinculantes, se ha sugerido que sea la base para la agenda de reformas del gobierno.
Los colegas apuntaron a raíz de sus estudios con datos internos y de encuesta que este mecanismo permitía llegar a posiciones más consensuadas que las dinámicas partidistas gracias a procesos deliberativos. Aunque queda mucho por aclarar de esto, lo bueno es que esta idea podrá contrastarse gracias a los referendums obligatorios para la reforma constitucional. No hay mejor prueba del algodón para esa tesis que comprobar si el matrimonio homosexual, ampliamente mayoritario en la convención, logra ganar también en voto popular en uno de los países más católicos del mundo.
Abramos el angular, afinemos el análisis
En la próxima entrada plantearé otras ideas interesante que se comentaron, pero valga hasta aquí el anticipo. Después de todo, a la ciencia política aún le queda mucho por discutir sobre el tema sobre crisis y reformas, tema que en este blog tratamos con frecuencia. Sin embargo, probablemente merecería la pena hacer esfuerzos en dos direcciones para generar conocimiento valioso sobre el tema.
Por un lado, creo que somos muy eurocéntricos y comparamos poco fuera de nuestro entorno más inmediato o nuestra propia crisis. América Latina en los ochenta o la crisis asiática de los 90 pueden ofrecernos lecciones valiosas en ese sentido. Y sí, sé que ellos no tenían una moneda común y nuestros problemas particulares, pero pueden ayudarnos a poner esta crisis en contexto. Por otra parte, tengo la percepción de que la crisis económica (que viene en parte de un mal diseño institucional de Europa) interactúa con marcos políticos muy diferentes, incluyendo en los países del sur. Eso, además, lleva a diferentes resultados que van desde Irlanda – donde casi no ha habido protesta- hasta España o Portugal – donde partidos resisten, especialmente en el último, mientras la calle se resiente más – o Grecia – donde todo se resquebraja. La brocha gorda no es útil. Sin comparar con detalle no podremos entender por qué en la agenda griega de reformas aparecen los poderes del ejecutivo mientras que en España lo hace el sistema electoral o el modelo territorial.
En esta entrada termino de compartir algunas de las ideas del workshop del ECPR “Economic recessions, democratic recesion” a propósito de la conexión entre crisis económica y reformas institucionales. Igual que comenté el carácter generalizado de la discusión sobre estos temas y las experiencias de Irlanda o Islandia, aquí trataré el reverso menos grato: el recurso de las reformas como instrumento electoral o para aumentar poder de los partidos en el gobierno.
Reformar para distraer la atención
El término inglés key jangling se refiere a la idea de hacer sonar las llaves para llamar la atención de alguien, igual que hacemos con un bebé para distraerlo y divertirlo. Una idea similar fue la que apareció en diferentes momentos de la conferencia; las reformas institucionales pueden ser concebidas como un mecanismo para desviar la atención de la ciudadanía. La idea es que ante una crisis económica inmensa y sin perspectivas de mejorar en el corto plazo, tener a la opinión pública discutiendo sobre democracia directa o temas similares puede ser una buena manera de intentar escurrir el bulto. En especial si luego no la implementas.
Como comenté anteriormente, la crisis ha aumentado la presencia en la agenda de estos temas. Ahora bien ¿Significa que siempre sea distracción? Obviamente hablar de algo suele ser (suele) ser el antecedente antes de acometerlo, de modo que no siempre está claro si se trata de una cortina de humo o hay una voluntad sincera de reformar. Para aclarar la cuestión uno de los trabajos presentados proponía la diferencia entre reformas institucionales “puras” y las reformas “populistas”. Mientras que las primeras buscan una redistribución efectiva de poder, estas últimas serían aquellas centradas en la anti-política. En este paquete irían bajadas de sueldo de los políticos, reducción de las asambleas legislativas o similares. Si circula el bulo de los mil millones de políticos, proponer reducirlos siempre es popular.
Sin embargo, como os imaginaréis, esta tipología dio pie a un importante debate normativo. Sobre todo porque parece una propuesta más orientada a la intención que hay detrás de la propuesta que a los resultados que se le derivan ¿Es lo mismo la supresión de toda financiación pública de los partidos en Italia que la reducción de 3 escaños en la Asamblea de Cantabria? Casi siempre las reformas populistas benefician a alguien, por lo que no sería extraño que ciertas reformas pudieran caer en ambas categorías al mismo tiempo.
Además, según se apuntó, la crisis había aumentado la presencia de estas propuestas “populistas” en el debate, pero que su implementación efectiva seguía siendo relativamente baja. Suele tratarse más bien de eslóganes electorales que se olvidan una vez se llega al poder. Conveniente, pero no inesperado.
Reformar para cortocircuitar la amenaza
El contexto de la crisis económica es particularmente interesante para estudiar la posibilidad de que haya reformas electorales. Algunos autores han señalado que las crisis pueden convertirse en un momento ideal para acometer transformaciones importantes, y se ha señalado que marginalmente las recesiones aumentan la probabilidad de que se acometan. Por ejemplo, los grandes cambios en Japón o Nueva Zelanda tuvieron lugar con crisis de caballo. Sin embargo, no tenemos nada claro ni la razón ni la dirección que pueden seguir las reformas.
Ante un contexto de incertidumbre electoral y volatilidad creciente, determinados partidos con poder para acometer las reformas electorales pueden cambiar el sistema a uno más restrictivo, que limite la fragmentación política y asegure mejor gobernabilidad. La idea es tan sencilla como que los partidos anticipen la amenaza que supone que haya nuevos partidos y suban las barreras. Si se sabe que Syriza o el M5s vienen fuertes, dificultar su entrada puede ser una estrategia, por ejemplo, minimizando los escaños que reciben dando un bono de representación al ganador.Véase la última reforma italiana.
Sin embargo, también puede esperarse lo contrario. En determinados contextos un partido mayoritario puede depender de uno minoritario perjudicado por el sistema electoral, el cual puede presionar para el cambio. Por ejemplo, puede ser que la fragmentación política lleve a que haya más gobiernos de coalición y que los socios pequeños presionen para una reforma que haga más proporcional el sistema electoral. Por ejemplo, los conservadores británicos se tienen que apoyar en los liberales, y estos últimos fuerzan un referéndum para intentar que el sistema electoral sea menos mayoritario.
Aunque los análisis aún son preliminares, lo que señalamos en el estudio es que los tiros van más bien por lo primero. Mirando las reformas en Europa desde la II Guerra Mundial, básicamente los partidos aprovechan los escenarios de incertidumbre ligadas a las crisis para subir las barreras electorales, reducir los escaños en juego o cambiar a fórmulas menos proporcionales. En suma, para blindarse frente a la amenaza que supone la potencial irrupción de nuevos partidos.
En resumen
Las reformas institucionales no son algo demasiado común, pero lo cierto es que si las tomamos en un sentido amplio ocurren mucho más de lo que parece. Por ejemplo, casi el 80% de los países de la OCDE se han descentralizado las últimas dos décadas, y más de la mitad han modificado sus cámaras legislativas, relación ejecutivo-legislativo… hasta la friolera de casi el 30% han reformado aspectos parciales (listas, barreras…) de su sistema electoral. Y eso que en el nivel local o regional ha habido muchas más reformas que, por desgracia, apenas se han estudiado por considerárselas erróneamente menores – craso error, casi siempre se innova a esos niveles como prueba antes de la reforma nacional.
Las crisis económicas, en general, parece que se asocian con más propuestas de reformas – aunque no siempre son exitosas a la hora de aplicarse – y esto no es una excepción en esta crisis. Islandia, Irlanda, Italia, España, Grecia… Pero también otros no tan afectados como Países Bajos, Reino Unido o Francia están discutiendo cómo reformar sus instituciones. Por lo tanto, no pocos países están inmersos en estos procesos, a veces solo por iniciativa desde los gobiernos, otras con más interacción de otros actores de la sociedad civil.
Así, que tengamos este debate en España no es algo excepcional, sino más bien la tónica dominante en el resto de países de nuestro entorno. En qué medida es una discusión para distraer a la opinión pública, si veremos reformas interesadas, las pilotarán solo las élites o la sociedad civil tomará parte o si realmente tendremos cambios efectivos es algo que todavía no podemos anticipar. Ahora bien, si tener una situación económica mala es el acicate del debate, por desgracia tenemos para largo.
Artículo de Pablo Simón, visto en politikon.es (1) (2)