El grupo de expertos británico Chatham House no tardó mucho en esbozar un plan para contrarrestar la misión de paz del primer ministro húngaro, Viktor Orbán, apenas diez días después de que Hungría asumiera la presidencia del Consejo de la Unión Europea. En un artículo titulado “Orbán está utilizando la presidencia húngara del Consejo de la UE para arrasar con las normas de la UE”, la investigadora principal Armida van Rij critica las acciones de Orbán. Sostiene que debería haberse centrado en dirigir las reuniones del Consejo y ceñirse a la agenda de la UE. En cambio, afirma que ha tratado de confundir las cosas mostrando banderas de la UE en Kiev y utilizando el logotipo de la presidencia de Hungría en el material promocional de su viaje a China. Finalmente, propone confiscar el dinero de Hungría y utilizar el poder duro para castigar a Orbán por intentar detener la maquinaria de guerra.
A continuación se presenta el plan propuesto por Armida van Rij, investigadora principal de Chatham House en Gran Bretaña, para castigar a Hungría:
Hungría asumió el 1 de julio la presidencia rotatoria semestral del Consejo de la Unión Europea. Los ministros nacionales se reúnen en el Consejo para negociar y aprobar la legislación de la UE, así como el presupuesto de la UE, entre otros asuntos.
El Estado miembro encargado de la presidencia es responsable de dirigir la agenda legislativa presidiendo las reuniones del Consejo, manteniendo buenas relaciones con otras instituciones de la UE y garantizando la continuidad de la agenda política de la UE.
En teoría, su autoridad se concentra principalmente en las operaciones cotidianas de la UE. Sin embargo, el primer ministro húngaro, Viktor Orbán, quiere hacer cambios después de solo dos semanas en el cargo.
Los viajes de Orbán ilustran una historia de agitación
En el segundo día de su presidencia, Orbán hizo su primer viaje a Ucrania en doce años para visitar al presidente Zelenskyy. El quinto día, fue a Moscú para reunirse con el presidente Putin. Orbán viajó inesperadamente a China esta semana para reunirse con Xi Jinping, y actualmente está haciendo el único viaje programado a Washington, DC, para la Cumbre de la OTAN. ¿Qué revela el hecho de que Orbán esté viajando en jet sobre sus intenciones?
Viajar a Rusia para reunirse con el jefe de un gobierno sometido a sanciones de la UE y que ha despreciado la integridad territorial de otro Estado es algo sin precedentes.
Aunque Orbán viaja en calidad de representante bilateral, ha intentado crear confusión ondeando banderas de la UE en Kiev y utilizando el logotipo de la presidencia húngara en su folleto de viaje a China. Los líderes y jefes de gobierno de la UE han expresado su preocupación por las informaciones erróneas en los medios de comunicación chinos y rusos que afirman que Orbán viajó en nombre de la UE.
Hungría ha presentado los viajes como una “misión de paz” para ayudar a mediar y poner fin al conflicto en Ucrania. Aunque Orbán cree que es uno de los pocos que puede comunicarse con ambas partes, en la práctica no está obligado a hacerlo.
Es extraordinario viajar a Rusia para hablar con el jefe de un gobierno que ha irrespetado la integridad territorial de otro Estado mientras se encontraba bajo sanciones de la UE. Al hacerlo durante la semana en que Hungría ha asumido la presidencia rotatoria del Consejo, se están subvirtiendo las directrices de los tratados de la UE para la presidencia. Más importante aún, puede ser contrario a la legislación de la UE permitir la ambigüedad sobre si viaja en nombre de Hungría o de la UE.
Sin embargo, se trata de un comportamiento habitual en Orbán. Durante su discurso en Chatham House a principios de este año, el ministro de Asuntos Exteriores húngaro, Péter Szijjártó, dejó muy claro que el objetivo de su país es provocar disturbios.
Es preocupante que otras personas se identifiquen con esta estrategia. Aunque no siempre están de acuerdo en política exterior, Orbán está cortejando a partidarios en Eslovaquia, como Mateusz Morawiecki, que formó parte del último gabinete polaco, y Robert Fico. Junto a los partidos de extrema derecha, los nacionalistas de los países checos, franceses, españoles y holandeses se han unido al nuevo grupo político de Orbán en el Parlamento Europeo.
Orbán ha sido invitado a hablar en varios eventos de la Conferencia de Acción Política Conservadora (CPAC) por estadounidenses ultraconservadores que aspiran a seguir sus pasos. El desafío es mayor porque ya no está tan aislado dentro y fuera de Europa como antes.
La respuesta mediocre de la UE no ha obligado ni presionado a Hungría a volver a su comportamiento anterior. El uso de medidas de incentivo y castigo, incluida la retención de fondos de la UE, para combatir el retroceso democrático ha sido sólo esporádico. Estas medidas no han podido impedir que Orbán actúe de manera obstruccionista ni que Hungría sufra una regresión democrática hasta el momento.
Abordar el dilema de Orbán
Hoy en día, Hungría se enfrenta a tres problemas: el uso indebido de la presidencia rotatoria por parte de Orbán, el alejamiento de la democracia y el obstruccionismo general de Orbán (dado que Hungría es miembro de la OTAN). En lugar de percibirlos como problemas aislados, estos desafíos deberían considerarse como un problema sistémico único. Para resolverlos, la UE debe adoptar un enfoque metódico y de largo plazo.
En teoría, los instrumentos necesarios para abordar estas cuestiones se encuentran en los tratados de la UE. Sin embargo, su aplicación sólo se ha completado a medias y ha tenido poco o ningún impacto. A corto plazo, algunos han sugerido que la presidencia de Polonia (debido a la inminente asunción del poder) debería ampliarse para resolver el primer desafío, que es la explotación por parte de Orbán de la presidencia rotatoria de la UE. Pero puede ser incorrecto suponer que los miembros de la UE deseen utilizar su capital político en esto.
La retención de fondos sigue siendo quizás la palanca más eficaz que tiene la Comisión Europea para lidiar con un realista transaccional como Orbán.
En cambio, es más probable que Hungría siga al frente de la UE, con muchas más sorpresas por delante, lo que podría tener consecuencias catastróficas. Sus instituciones deberían adoptar un modo de control de daños, pero esto exige un liderazgo decisivo, que se vuelve más difícil cuando los puestos más importantes se sometan a nominaciones y audiencias en los próximos meses.
Si bien no siempre ha tenido un gran impacto, la retención de efectivo sigue siendo posiblemente la mejor herramienta que tiene la Comisión Europea para lidiar con un realista transaccional como Orbán cuando se trata de abordar la cuestión del retroceso democrático de Hungría.
En lugar de imponer retenciones esporádicas de fondos, la Comisión Europea debería emprender un esfuerzo sistemático, prolongado y deliberado. El presupuesto anual de la UE y el próximo marco financiero plurianual, para el que se iniciarán negociaciones de alto nivel este año, deberían estar vinculados a ello. Deberían centrarse especialmente en los derechos civiles, la libertad de prensa y el fortalecimiento de un poder judicial independiente, utilizando los fondos agrícolas o la cohesión como presión.
Los intentos anteriores de utilizar el artículo 7 han puesto de relieve su debilidad.
El artículo 7 del Tratado de la Unión Europea se creó para abordar el tercer desafío de las actividades y el comportamiento obstructivos de Orbán. Permite la eliminación de los derechos de voto de un estado miembro en el Consejo de la UE. Sin embargo, los intentos anteriores de aplicar el artículo 7 han demostrado sus deficiencias.
Durante el mandato de la presidencia húngara, Bélgica, que ocupaba la presidencia rotatoria anterior, intentó invocar el artículo 7 contra Hungría por segunda vez. Bajo la administración anterior, Polonia fue objeto de procedimientos del artículo 7 iniciados por la Comisión Europea. Estos dos intentos no dieron resultado.
En parte, la culpa la tiene la política en juego. Los demás Estados miembros deben votar al unísono para aplicar el artículo 7. Además, aunque la Comisión Europea está obligada a iniciar procesos de infracción contra los Estados miembros que violan las normas del tratado de la UE, cada vez le resulta más difícil utilizar plenamente ese mecanismo.
El impacto limitado de los instrumentos y procedimientos actualmente disponibles puede atribuirse al uso inadecuado y a la falta de voluntad política tanto por parte de la Comisión como de los Estados miembros.
Aunque los procedimientos del Artículo 7 aún son improbables, la Comisión Europea podría considerar la posibilidad de condicionar la recepción de cualquier ayuda de la UE a la defensa de las instituciones democráticas y los valores de la UE. Hungría es el tercer mayor donante neto a la UE, y el pueblo húngaro sigue estando firmemente a favor de la pertenencia a la UE.
Al establecer directrices y normas claras sobre lo que constituye un Estado miembro constructivo de la UE y qué comportamientos no serán aceptados, la Comisión puede hacer un mayor uso de la influencia financiera que tiene sobre Hungría.
Orbán es un realista que sólo cederá ante la coerción. No le molesta en absoluto que otros jefes de Estado o instituciones de la UE expresen su indignación en las redes sociales, especialmente ahora que está reuniendo aliados y no está tan aislado en Europa o en la escena internacional como antes.
La UE necesita una estrategia a largo plazo para detener y rectificar las acciones de los Estados miembros que ponen en peligro el proyecto europeo.